En este texto examinaré, de manera esquemática, la relación que existe desde fines del siglo XIX, entre el partido político gobernante, el Poder Ejecutivo Nacional, y los gobiernos provinciales; una relación que está en el meollo de la cuestión del federalismo. Secundariamente, voy a hacer algunos comentarios sobre las formas de negociación entre el gobierno nacional y las provincias en materia de reparto de los fondos públicos. Ambas cuestiones me parece que hoy tienen cierta actualidad.

1.

En el período que va desde 1880 a 1916 se consolida el Estado nacional. Hacia 1880 se termina de configurar el régimen institucional federal establecido en la Constitución, precisamente en el momento en que la relativa igualdad entre las provincias, que era la clave de este sistema, pierde toda verosimilitud. Una parte del país crece espectacularmente, y otra se queda y retrocede. Muchas provincias que tiene un  peso político institucional muy importante -por ejemplo, dos senadores- empiezan a ser  financieramente poco viables, y sólo pueden subsistir con recursos de las más ricas, que el gobierno central les transfiere de distintas maneras.

¿Cómo contribuyen las provincias al mantenimiento de un régimen político presidencialista? En esta época hay pocos ciudadanos, poca participación electoral, y una fortísima incidencia en los resultados por parte de los gobernadores. Cada gobernador “produce” la elección en su provincia, en el sentido de que tiene una incidencia fortísima sobre el resultado. El Presidente articula a esos gobernadores, los organiza y disciplina, y obtiene el apoyo o el consenso, por ejemplo, para designar a quien será su sucesor. El instrumento político de esa articulación es el Partido Autonomista Nacional, el PAN, expresión de la Liga de Gobernadores. Es un partido sin afiliados, ni programa, ni convención partidaria, pero sumamente eficaz, no para gestionar elecciones democráticas, sino para gestionar el orden institucional. El jefe natural del PAN es el Presidente de la Nación, y es por eso que se habla de “unicato”, o unificación de la conducción del estado y de la política. El jefe del Estado utiliza un recurso institucional fuerte, la intervención provincial, para zanjar en última instancia los problemas en cada una de las provincias. Visto en el largo plazo, y dejando de lado muchos episodios, las cosas funcionaron bastante eficientemente. Poco federalismo quizás, pero bastante orden y administración.

Deben destacarse dos características de este funcionamiento. La primera: las candidaturas de las provincias se negocian entre el Presidente, el gobernador, y quizás los senadores. La pregunta es entonces, ¿a quién representan los representantes?, ¿a las provincias, o al gobierno nacional? La segunda característica se refiere a la circulación de los recursos. El apoyo político de las situaciones provinciales se asegura mediante la redistribución de ingresos, realizada desde el estado central de maneras diversas y con alcances diferentes. Un caso extremo es el de la provincia de Tucumán, cuya industria azucarera fue financiada por el Estado, y luego por los consumidores de Buenos Aires o Rosario, que pagaban caro lo que hubieran podido conseguir barato. Otro caso de redistribución se da entre aquellos dirigentes y los notables de cada provincia, que hacen su carrera política en la Capital y, paralelamente, construyen sus fortunas personales; por ejemplo, adquieren estancias en la zona pampeana, como fue el caso de Ramón J. Castillo, o del mismo Roca, que venía de una modesta familia tucumana. Finalmente, en provincias, el presupuesto nacional costea muchos cargos, en la administración pública, la administración, la justicia; por ejemplo, las famosas maestras normales, Estos sueldos, seguros y mejores que los locales, son la base de la pequeña fortuna de las modestas gentes decentes locales, convertidas, quizás, en tropa electoral del gobierno nacional.

2.

Desde 1916 existes democracia electoral y grandes partidos democráticos y populares, como el radicalismo, y luego el peronismo. El radicalismo introdujo en el país la nueva forma de organización de los partidos, consistente en afiliación, organizaciones de base, ideario, programa y órganos de gobierno elegidos democráticamente en el nivel local, provincial y nacional. Es decir, todo lo que preveía la democracia institucional y federal. Con algunas variantes de importancia, -que no se señalarán acá- también el peronismo tuvo, posteriormente, una organización de ese tipo. Esto no significa que, cuando el radicalismo y el peronismo gobernaron, la relación entre el gobierno central y los provinciales se movió un poco más hacia el federalismo. Todo lo contrario. Ambos partidos fueron los protagonistas de un proceso de incorporación ciudadana que, más allá de las formas, fijadas por sus estatutos partidarios, transcurrió por la vía del plebiscito y el liderazgo carismático, como era usual en su época. Yrigoyen y Perón establecieron una relación más directa con sus partidarios, que dependía poco de las maquinarias locales o provinciales. No hubo en las provincias líderes similares a escala provincial. Pero si los hubo, los líderes nacionales se ocuparon de sacarlos a tiempo.

Por esa debilidad de los liderazgos locales, las secciones provinciales del partido solían dividirse en facciones, que vivían en guerra encarnizada entre sí, y que afectaban el funcionamiento del gobierno. La intervención nacional disciplinadora siguió funcionando con Yrigoyen y con Perón, y más que antes. Más que antes. Para poner orden a la vez, en la provincia, y en el propio partido. Así, el presidencialismo se hizo más fuerte. El unicato, es decir la coincidencia en una persona del jefe de partido y el jefe de gobierno- se potenció con la legitimidad propia de un líder plebiscitario, que no dependió de acuerdos o de componendas partidarias. Los gobernadores se convirtieron en parte de ese orden que arrancaba desde la cúspide y bajaba hasta la base. Para Perón, sobre todo para el Perón de la segunda parte de su presidencia, los gobernadores eran los delegados tácticos del comando estratégico, o sea, él. En suma, los partidos populares y democráticos fortalecieron el poder presidencial, y redujeron el espacio de los gobiernos provinciales.

3.

Se examinará ahora la cuestión del reparto de los recursos fiscales. Visto a grandes rasgos, la experiencia de gobierno del radicalismo y el peronismo tienen muchas cosas en común. Sin embargo, entre ambos gobiernos, en los años ’30, sucede algo muy importante: el surgimiento del Estado dirigista, diseñado por Federico Pinedo y Raúl Prebisch para enfrentar la crisis de 1930. Un punto importante de sus reformas fue la creación del Impuesto a los Réditos, que acabó con la dependencia de fiscal de los derechos a las importaciones.  Simultáneamente, en 1934 se estableció un régimen de coparticipación federal. De momento, este régimen tuvo un criterio “devolutivo”:  devolver lo recaudado. Tanto aportan las provincias, tanto reciben. Lo más importante fue que las provincias iniciaron el camino del abandono de la responsabilidad de la recaudación fiscal, cediendo ese campo al Estado central. Esto fue malo para el federalismo. Otros mecanismos de intervención estatal, más conocidos, fueron el Control de Cambios, el Banco Central, las Juntas Reguladoras. El peronismo avanzó por ese camino, potenció esos instrumentos, y terminó de configurar lo que Marcelo Cavarozzi ha llamado “la matriz estado céntrica”. En la coparticipación hubo un cierto margen para la negociación con los gobiernos provinciales, pero lo más importante, indudablemente, fue el aumento del gasto del gobierno central y su manejo arbitrario -sin rendir cuentas-,  que acompañaron la evolución del régimen peronista. Un ejemplo extremo es la Fundación Eva Perón, en la cual nunca fue posible distinguir la parte pública y la parte privada, y cuyo presupuesto y manejo contable, siguen siendo un enigma para los que quieren estudiarlo.

4.

Desde 1958, en la época de Frondizi, los recursos manejados desde el Estado aumentaron notablemente, con los distintos regímenes de promoción, como la promoción de las inversiones externas o promoción industrial regional. Se entra en la fase conocida como “el Estado de franquicia”, que a larga derivaría en el “estado prebendario”. Se trata de un estado muy grande, con una gran capacidad para dirigir los recursos, y simultáneamente, muy débil: institucionalmente débil, políticamente débil. Su existencia consistió en negociar cotidianamente con aguerridas corporaciones de intereses, que se disputaban la orientación de esos recursos. Son –siguen siéndolo- corporaciones frecuentemente enquistadas en las mismas agencias estatales.

La negociación con las provincias me parece un caso dentro de este conjunto de disputas corporativas alrededor de lo que el Estado podía dar.  Quiero mirar esta cuestión examinando sucesivamente a los distintos gobiernos democráticos, desde fines de la década del ‘50 hasta ahora, para ver cómo afrontaron esas negociaciones en torno de un Estado a la vez providente y prebendario. Dejo de lado a los gobiernos militares, que tienen una dinámica propia, por cierto muy interesante y compleja.

Los gobiernos de Frondizi e Illia se caracterizaron por su insanable debilidad, derivada de la ilegitimidad que generó la proscripción del peronismo. En esos años el panorama político electoral fue muy complejo, mucho más complejo que en la etapa democrática anterior. A diferencia de aquella, no había una fuerza política unificadora. Los partidos no peronistas se fracturaron, y además surgieron muchos partidos provinciales, algunos de ellos neoperonistas, y otros conservadores. Uno de los  aspectos de la puja corporativa, característica de estos años, posibilitada por la debilidad política de los gobiernos, fue el tironeo federal. El tironeo entre el Estado central y las provincias, por el reparto de los recursos fiscales. ¿Cómo funcionó ese tironeo?

No conozco bien qué pasó en la época de Frondizi.  Frondizi tenía amplia mayoría en el Congreso, de modo que allí no debió negociar. A la vez, tampoco tuvo nunca la intención de utilizar el Congreso como espacio de negociación. La negociación deben de haberla llevado a cabo los gobernadores provinciales. De hecho, obtuvieron puntos adicionales en el reparto de  los fondos coparticipables. Quizás esto ocurrió en el Consejo Federal de Inversiones, que se fundó en 1959, pero en verdad no lo sé bien. Por otra parte,  es sabido que Frondizi utilizó recursos estatales para ganar elecciones, sobre todo en provincias pobres. Le fue bien, pero no le alcanzó para derrotar al peronismo en las decisivas elecciones de 1962.

Es más conocido lo que ocurrió con Illia. No tenía mayoría en el Congreso, y debió convivir con partidos opositores y con partidos provinciales, que le vendieron razonablemente caro su apoyo parlamentario. Las provincias obtuvieron mucho del gobierno central, pero sin reclamar o hacerse cargo de la responsabilidad de recaudar lo que estaban reclamando. Es decir que en este juego de corporaciones frente al Estado, las provincias se comportaron  más o menos, como simultáneamente se comportaban los sindicalistas: presionar sin asumir responsabilidades. Esto no es bueno para el federalismo. En la época, este chalaneo parlamentario fue incorporado a la desprestigiada imagen de las instituciones, e integró como un elemento más la crítica de la democracia parlamentaria que avanzó demoledoramente desde el momento mismo que asumió Illia, y culminó con la glorificación de Onganía en 1966. A la distancia, sin embargo, da la impresión de que el Congreso era el mejor ámbito para esas negociaciones, aunque haya habido un poco  de chalaneo. Era el ámbito más público y  transparente posible por entonces.

5.

Salteando las dos dictaduras y el interludio del ’73, vale la pena preguntarse qué ha pasado en esta materia durante los casi 30 años de democracia. Algunas cuestiones son bien conocidas. La primera es que la democracia que tenemos se ha desarrollado en el contexto de una profunda crisis estatal. Este es el punto de partida para cualquier cosa que se diga sobre la democracia en su historia reciente. No se trata de la democracia para un Estado que funciona, sino la democracia para un Estado que se desmorona y que no empieza a reconstruirse.  Estamos en el final de esa historia de la “matriz estado céntrica”. Sus rasgos conocidos son la crisis fiscal y la reducción de los grandes programas nacionales de financiamiento. Todo lo que se organizó a partir de 1958, que podemos ejemplificar con el CONADE. No se trata de la desaparición de la acción estatal, pero sí del fin de los criterios universales de asignación. La focalización de los subsidios estatales, tanto los subsidios llamados sociales, como los subsidios de viejo estilo,  que llamaba prebendarios. Agregaría ahora un tercer género de subsidio, que podr{ían llamarse políticos. En los tres casos, la caracterización que corresponde es, en mi opinión, arbitrariedad en el manejo. La crisis fiscal es más aguda en las provincias por la transferencia de servicios como la educación, por ejemplo, y también porque los gobiernos provinciales se han hecho cargo de absorber una parte de la desocupación provocada por la transformación económica.  En suma, se subrayan dos puntos: discrecionalidad mayor y mucho más déficit.

Segunda cuestión. La democracia se ha construido con partidos políticos que son muy diferentes, no sólo de lo que imaginamos en 1983, sino también de los partidos que tuvimos en la larga primera experiencia democrática de radicales y peronistas, hasta 1955. Pese a que los partidos tienen su historia y su tradición, en verdad son partidos con poca ideología y escasa magia carismática. Conmueven mucho menos de lo que conmovían sus predecesores, hay en ellos mucho menos reclamo de esencia nacional -esto es bueno-, y mucha menos hegemonía, lo que también es bueno. Hay mucho más pluralismo, lo que es excelente. Pero por otro lado, con el ejercicio regular de las elecciones, con la necesidad de “producir” regularmente resultados electorales, aumentó notablemente el uso de recursos estatales para producirlos. Gracias a esos recursos, en cada provincia el gobernador puede establecer un firme control de la situación, al igual que  lo hacen los intendentes del conurbano bonaerense. 

La pregunta que sigue es:  ¿de dónde obtienen esos recursos estos gobiernos provinciales, cuyo déficit financiero es mucho mayor que a escala nacional? . En cada provincia, o en cada intendencia -me parece que a esta altura, las intendencias son tan importantes como las provincias-  los recursos provenientes del gobierno central son decisivos para la “producción” del sufragio, y aún para la subsistencia fiscal de las provincias. Esto vale tanto para las provincias poco viables en términos fiscales como para las que son viables, pero que tienen una larga historia de abandono de su independencia fiscal.  Lograr esos recursos del gobierno central es hoy la clave y la esencia de la política. 

En estos veinticinco años las cosas fueron un poco distintas, según se tratara de gobiernos centrales débiles o fuertes, lo que está en buena medida asociado, pero no solamente, con que fueran o no fueran peronistas. El primer caso es el gobierno de Alfonsín, que fue un poco débil al principio, y mucho más después de 1987. El Congreso fue el lugar de la negociación, como en tiempos de Illia. Lo que se negoció fue aquello que desde el poder central se podía hacer por una provincia, como el reparto de los ingresos fiscales, la obra pública u otros beneficios indivisibles, que se otorgan globalmente.

El segundo caso es el gobierno de Menem. Su fuerza no provino de la magia del liderazgo carismático, sino del contexto de la crisis, el desprestigio de cualquier otra alternativa política, y el impulso social a lo que hoy se llama el decisionismo de emergencia. Esto le dio a Menem un amplio margen, Es sabido que ese poder fue usado para operar una drástica transformación y reducción del Estado, pero curiosamente, en ese proceso el Estado central concentró aún más el manejo de los ingresos fiscales a través de los llamados pactos fiscales. Pero sobre todo, su fuerza provino del hábil manejo de los recursos para la formación de clientelas entre los gobiernos provinciales e intendencias. Cuando comenzó la recesión que acompañó los últimos años de su gobierno, y a la vez se evidenció que difícilmente sería reelegido, el poder de Menem amenguó. Resurgió el Congreso como lugar de los reclamos y como ámbito de negociación, y los senadores fueron clave en esa historia. Hay dudas sobre si lo que se negociaba eran beneficios generales indivisibles -por ejemplo, puntos en la coparticipación- o beneficios particulares, solo divisibles entre los senadores. No toda negociación es necesariamente la que a uno le gustaría.

Estamos llegando al presente, y las cuestiones generales que plantea. Dicho de una manera una manera muy esquemática, el funcionamiento actual se parece, sobre todo, al del Partido Autonomista Nacional roquista de principios del siglo XX. Inclusive con sus conflictos. El partido Justicialista, con bastante menos magia que la que tuvo en sus buenos tiempos, recuerda la Liga de Gobernadores que organizó el PAN. Hay gobiernos electores, y producción del sufragio, con el combustible de los recursos estatales, que vienen centralmente del gobierno nacional. La negociación por los recursos, ya sean subsidios políticos, sociales o prebendarios, se realiza entre el gobierno nacional y los gobernadores, con intervención variable, pero más bien secundaria del Congreso. No obstante, esa intervención del Congreso no es desdeñable, y por épocas es significativa. Hoy nos parece que quizás la mayor novedad de estos meses sea que el Congreso aparece como un ámbito alternativo, y claramente más abierto y transparente para esa negociación. Al menos, algunas de las discusiones constan en la actas.

Si se considera cómo han sido designados los congresistas, es decir cómo han sido incorporados a las listas, resulta que frecuentemente surgen del acuerdo político entre el gobierno provincial y la jefatura nacional. La pregunta es entonces: ¿a quién representan los congresistas? ¿A esa jefatura?, ¿A las provincias? ¿A ellos mismos, devenidos en corporación? Como aspiración, ciertamente lejana, suponemos que debería existir una preocupación compartida y un ámbito adecuado para discutir el reparto de este tipo de recursos, con criterios de equidad o de interés general. Es lo que decimos que debería ocurrir. En verdad, no se vislumbra mucho de eso, salvo en ámbitos amables como éste, que –aunque poblados por quienes han hecho de la política su profesión- no parecen exactamente los mismos que los de la política. 

 *El autor es historiador. Miembro del Club Político Argentino..